Ausgangslage:

Der Motion von Grossstadtrat Mariano Fioretti liegt eine längere Vorgeschichte zugrunde. Nachdem das Ausführungsprojekt «Buchthalerstrasse, Teil Bruderhöflistrasse bis Endbushaltestelle» im Amtsblatt Nr. 10 vom 8. März 2019 publiziert und vom 8. März 2019 bis 8. April 2019 öffentlich aufgelegt worden war, erhoben verschiedene Privatpersonen dagegen Einsprachen. Diese betrafen diverse Aspekte des Projekts, darunter die Verbreiterung des Trottoirs um 50 cm, aber auch die Aufhebung der Busnischen und die damit einhergehende beidseitige Verlegung des Bushaltestelle «Post Buchthalen» auf die Fahrbahn.


Mit Beschluss vom 2. Juli 2019 hat der Stadtrat in teilweiser Gutheissung der Einsprachen auf die Verbreiterung des Trottoirs verzichtet, an der Verlegung der Bushaltestelle jedoch festgehalten. Die Einsprecher haben auf einen Weiterzug der Einsprache an den Regierungsrat verzichtet. Das Ausführungsprojekt ist damit in Rechtskraft erwachsen.

Die Grundlagen für diesen Entscheid sowie die Erwägungen, die zu diesem Kompromiss geführt haben, sind in der Antwort des Stadtrates vom 2. Juli 2019 zur von Stephan Schlatter eingereichten Kleinen Anfrage bezüglich Sanierung der Buchthalerstrasse festgehalten.

Bereits am 29. April 2019, also während des laufenden Einspracheverfahrens gegen das Ausführungsprojekt, reichte der Motionär einen parlamentarischen Vorstoss ein. Mit dem Postulat «Schluss mit der Verlegung von Bushaltestellen aus Nischen auf die Fahrbahn» (10/2019) lud Mariano Fioretti den Stadtrat ein «zu prüfen, wie Bushaltestellen in Nischen statt auf den Fahrbahnen erhalten bzw. erstellt werden können, damit der Verkehr möglichst ungehindert fliessen kann».

Das genannte Postulat wurde vom Grossen Stadtrat am 3. September 2019 erheblich erklärt und mit 16:15 Stimmen an den Stadtrat überwiesen.

Der Stadtrat hat in seiner Stellungnahme zum Postulat ausführlich dargelegt, nach welchen rechtlichen Grundlagen der hindernisfreie Ausbau von Bushaltestellen erfolgt.

Nach der Überweisung des Postulats hat die Baureferentin am 17. September 2019 im Grossen Stadtrat festgehalten, wie der vom Parlament erteilte Auftrag umgesetzt wird.

Am 30. September 2019 wurde die Volksmotion «Erhalt der Busnischen Post Buchthalen» mit 233 gültigen Unterschriften eingereicht, welche eine Überarbeitung der Pläne zur Sanierung der Buchthalerstrasse mit dem Ziel des Erhalts der Busnischen bei der Haltestelle Post Buchthalen forderte.

Die Volksmotion wurde am 17. Dezember 2019 mangels Zuständigkeit des Grossen Stadtrats für ungültig erklärt, worauf Grossstadtrat Mariano Fioretti die nun vorliegende Motion eingereicht hat.

Zur Motion im einzelnen:

Obschon dies in Art. 41 Abs. 1 des kantonalen Strassengesetzes (StrG; SHR 725.100) nicht explizit erwähnt wird, liegt die Aufstellung von Ausführungsprojekten für Gemeindestrassen und Kantonsstrassen im Eigentum der Gemeinde seit jeher in der Zuständigkeit des Stadtrats, was – soweit ersichtlich – politisch bisher nie Anlass zu Diskussionen gegeben hat.

Es entspricht auch der in anderen Bereichen üblichen Aufgabenteilung, dass der Stadtrat für die Umsetzung von Einzelvorhaben zuständig ist (vgl. Art. 42 Stadtverfassung), während der Grosse Stadtrat durch allgemeinverbindliche Erlasse (Verordnungen) generell-abstrakte Normen festsetzen kann (vgl. Art. 25 Stadtverfassung).

In vielen Fällen ist die Mitwirkung des Grossen Stadtrats und der Stimmberechtigten aber auch für Einzelvorhaben vorgesehen, nämlich insbesondere dann, wenn zu diesem Zweck neue Ausgaben bewilligt werden müssen, welche die stadträtlichen Ausgabekompetenzen überschreiten.

Der Motionär schlägt nun vor, diese bewährte Aufgabenteilung aus aktuellem Anlass in einem einzigen, eng umgrenzten Themengebiet neu zu regeln. Für den Stadtrat besteht hierzu jedoch keinerlei Anlass, zumal das ein gravierender Eingriff in die Gewaltenteilung darstellen würde.

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Aufstellung von (Strassenbau-)Ausführungsprojekten nicht um einen politischen, sondern um einen Verwaltungsakt handelt. Entsprechend weist das Strassengesetz diese Aufgabe auf kantonaler Ebene dem Baudepartement zu (Art. 40 Abs. 1 StrG).

Im Gegensatz zur Stadt, wo die oberste Exekutivbehörde für solche Angelegenheiten zuständig ist, liegt die Ausführung von Einzelbauprojekten im Bereich der Kantonsstrassen grundsätzlich in der Zuständigkeit einer untergeordneten Verwaltungseinheit. Der Regierungsrat kommt indes bloss bei besonderen Projekten zum Zug. Demgegenüber sieht das Strassengesetz in keiner Art und Weise den Einbezug des Kantonsrats bei Einzelvorhaben im Bereich von Kantonsstrassen vor, da dies weder den Wesensmerkmalen von Ausführungsprojekten entspricht, noch verfahrenstechnisch sinnvoll ist.

Es sind keinerlei sachliche Gründe ersichtlich, warum auf städtischer Ebene von der kantonalen Regelung abgewichen werden sollte. Dass es sich bei den Ausführungsprojekten um individuelle Verwaltungsakte handelt, ergibt sich auch daraus, dass gegen entsprechende Beschlüsse eine Einsprachemöglichkeit mit anschliessendem Instanzenzug nach Art. 44 StrG und nicht etwa eine Referendumsmöglichkeit offen steht. Eine solche Ausgestaltung des Rechtsschutzes leuchtet ein, betreffen doch Ausführungsprojekte in der Regel bloss die Interessen eines begrenzten Personenkreises, welche in einer politischen Auseinandersetzung nur ungenügend berücksichtigt werden können. So wäre es etwa ohne weiteres möglich, berechtigte Interessen einer Minderheit durch einen politischen Mehrheitsbeschluss zu übergehen, obwohl die überwältigende Mehrheit der Abstimmenden kaum betroffen wäre. Dem Erfordernis der Einzelfallgerechtigkeit tragen der verwaltungsinterne und anschliessend der verwaltungsgerichtliche Rechtsmittelweg viel besser Rechnung. Betrifft ein Ausführungsprojekt hingegen grundsätzlich alle Stimmberechtigten, was namentlich grossen Bauten und Anlagen, die mit hohen neuen Ausgaben verbunden sein können, der Fall ist, sind die entsprechenden Mitsprachemöglichkeiten bereits heute gewährleistet. Darüber hinaus ist es keinesfalls so, dass die unmittelbar Betroffenen keine Möglichkeiten hätten, bereits heute gegen Ausführungsprojekte für Gemeindestrassen vorzugehen. Im Rahmen eines Einsprache- oder auch anschliessenden Rechtsmittelverfahrens besteht die Möglichkeit, sämtliche Aspekte eines Ausführungsprojekts im Detail zu beleuchten und durch eine verwaltungsinterne oder unabhängige Gerichtsinstanz überprüfen zu lassen. Ein solches Verfahren ist zweifelsohne besser auf die in Frage stehenden Interessen und deren Wahrung zugeschnitten als die Zustimmung durch den Grossen Stadtrat.

Bei der Ausgestaltung von Haltekanten und Busnischen sind die bundesrechtlichen Vorgaben zu beachten. So schreibt etwa Art. 22 Abs. 1 des Behindertengleichstellungsgesetzes (BehiG; SR 151.3) vor, dass bestehende Bauten und Anlagen sowie Fahrzeuge des öffentlichen Verkehrs bis spätestens 1. Januar 2024 behindertengerecht sein müssen. Daneben sind auch die Bestimmungen der Behindertengleichstellungsverordnung (BehiV; SR 151.31) und der Verordnung über die behindertengerechte Gestaltung des öffentlichen Verkehrs (VböV; SR 151.34) massgebend.

Bei der Aufstellung von Ausführungsprojekten in Zusammenhang mit Busnischen stehen die rechtlichen und fachlichen Aspekte im Vordergrund und nicht politische Komponenten. In diesem Lichte ist es nicht sachgerecht und entspricht nicht dem Prinzip der Gewaltenteilung, einen solchen Entscheid abschliessend dem Grossen Stadtrat zu überlassen.

Die städtische Verwaltung verfügt zweifelsohne über das nötige Fachwissen und die erforderliche Erfahrung, um die notwendigen Entscheide zu treffen und die Ausführungsprojekte im Einklang mit den bundesrechtlichen Vorgaben auszugestalten. Demgegenüber ist der Grosse Stadtrat weder fachlich noch formell das geeignete Gremium für solche Entscheide.

Angesichts dieser Tatsachen liegt es auf der Hand, dass mit dem Anliegen der Motion erhebliche verfahrensrechtliche Schwierigkeiten verbunden sind, die eine Umsetzung des Vorstosses wesentlich erschweren, wenn nicht gar faktisch verunmöglichen. So ist insbesondere unklar, wie das Einspracheverfahren mit dem parlamentarischen Verfahren koordiniert werden könnte. Es handelt sich hierbei zwar um keine unlösbare Aufgabe, doch würde die Realisierung von Ausführungsprojekten komplizierter, langwieriger und teurer. Unter Umständen müsste gar der Grosse Stadtrat als Einspracheinstanz fungieren, was kaum zweckmässig sein dürfte.

Hinzu kommt, dass der Motionär eine rückwirkende Genehmigungspflicht durch den Grossen Stadt ab Einreichung der Motion fordert, was rechtlich nicht geht und auch nicht praktikabel ist. Zunächst gilt es darauf hinzuweisen, dass auch die rückwirkende Genehmigungspflicht den Stein des Anstosses, sprich die Aufhebung der Busnische bei der Buchthaler Post, nicht mehr aus der Welt schaffen könnte, da dieses Ausführungsprojekt bereits vor der Einreichung der Motion in Rechtskraft erwachsen ist. Rückwirkende Erlasse sind sehr heikel, weil sie im Widerspruch zum Gebot der Rechtssicherheit stehen, aber auch gegen das in Art.9 BV statuierte Vertrauensschutzprinzip und das Gebot der Rechtsgleichheit (Art.8 BV) verstossen.

Vor dem Hintergrund, dass die mit der Motion bezweckte Genehmigungspflicht durch den Grossen Stadtrat aller Voraussicht nach einer Verfassungsänderung bedürfte, diese wiederum nur mit Zustimmung des Volkes möglich ist und unter Berücksichtigung der verfahrensrechtlichen Schwierigkeiten bei der Verwirklichung des Motionsanliegens, kann davon ausgegangen werden, dass eine Umsetzung der Motion lange dauern würde.

Dass es Ziel des Stadtrats sei, den Verkehr zum Erliegen zu bringen, wie dies der Motionär behauptet, ist falsch und entspricht einer böswilligen Unterstellung. Er scheint davon auszugehen, dass das Anhalten eines Busses regelmässig zu langen Staus führe, was schlicht nicht der Fall ist. So ist die durchschnittliche Haltezeit eines Busses an einer Bushaltestelle etwa signifikant kürzer als die durchschnittliche Wartezeit an einem Lichtsignal. Zu einem Stau kann es ausserdem nur dann kommen, wenn sich unmittelbar vor dem Halt mehrere Autos hinter dem Bus befinden. Zudem verkennt der Motionär, dass durch die Sanierung der Buchthalerstrasse gerade auch die Situation für Autofahrerinnen und Autofahrer verbessert werden soll. Weiter sind selbstredend auch Busse ein Teil des Strassenverkehrs. Offensichtlich werden diese durch die nun geplante Massnahme aber nicht behindert. Von einer Verkehrsschikane bzw. einem vorsätzlich die Autofahrerinnen und Autofahrer schädigenden Haltung kann somit keine Rede sein.

Fazit:

Aus den Ihnen nun erläuterten Gründen erachtet der Stadtrat die beantragte Kompetenzverschiebung von Stadtrat zum Grossem Stadtrat in einem konkreten Spezialfall, wo es um Busnischen geht und dann noch mit Rückwirkung für Ausführungsprojekte, die schon in Rechtskraft erwachsen sind, als rechtlich kaum umsetzbar.

Eine solche Kompetenzverlagerung erscheint aus verfahrensrechtlicher Sicht wie vom fachlichen Standpunkt aus als unsinnig.

Ferner rechtfertigt es sich unter keinen Umständen, gestützt auf einen Einzelfall die Gewaltenteilung zu durchbrechen und die Kompetenzen von Exekutive und Legislative in unsachgemässer Art und Weise zu verstricken resp. zu vermischen.

Der Stadtrat beantragt Ihnen daher mit Nachdruck, die Motion nicht erheblich zu erklären.