Antwort auf das Postulat Outsourcing städtischer Dienstleistungen

Stellungnahme des Stadtrats an der Sitzung des Grossen Stadtratsvom 16.11.2010
1.        Begrifflichkeit

Der Begriff des Outsourcings basiert auf der aus dem amerikanischen stammenden Formulierung „Outside Resource Using“. Sie kann allgemein als Strategie bezeichnet werden, um Funktionen, die nicht unmittelbar in den hoheitlichen Bereich der öffentlichen Verwaltung fallen, an externe Leistungserbringer auszulagern.
Das Outsourcing in der öffentlichen Verwaltung unterscheidet sich von der blossen Auftragsvergabe dadurch, dass es sich meist um Tätigkeiten handelt, die vorher durch das Gemeinwesen selber erbracht worden sind. Zudem beinhaltet es in der Regel eine längerfristige Bindung an den Erbringer der ausgelagerten Dienste.

2.        Vor- und Nachteile
Als Begründung für das Outsourcing werden immer wieder Kosten- bzw. Effizienzaspekte ins Feld geführt. Outsourcing garantiert aber nicht zwingend mehr Effizienz bei der Aufgabenerfüllung. Das haben die Erfahrung der Vergangenheit - auch in der Privatwirtschaft - gezeigt. Im  Einzelfall müssen darum sowohl die monetären als auch die nicht-monetären Vorteile eines Outsourcings den dafür anfallenden Kosten und den dafür einzugehenden Risiken gegenüber gestellt werden.

Die angestrebten Vorteile können folgende sein:

  • wirtschaftliche (z.B. Einsparungen von Personal- und Raumkosten)
  • organisatorische (Lösen von Kompetenzprobleme)
  • personelle (zu kleine Verwaltungseinheiten, fehlende Ressourcen- oder fehlendes Know How)
  • strategische Aspekte

Diesen Vorteilen können folgende Nachteile gegenüberstehen:

  • Informationsaufwand
  • Ausschreibungskosten
  • anspruchsvolle Vertragsgestaltung
  • Kosten der Überwachung der Vertragseinhaltung/Vertragsdurchsetzung
  • Qualitätskontrolle
  • Koordinationskosten

Bei einer Auslagerung von Aufgabenerfüllungen an Dritte sind folgende Punkte zu beachten:

  1. Der Personalaufwand wird zum Sachaufwand verlagert.
  2. Die externen Dienstleistungen unterliegen der Mehrwertssteuer.
  3. Externe Dritte werden auf den ausgelagerten Dienstleistungen kalkulatorische Kosten (Abschreibungen, Zinsen) sowie einen Gewinnzuschlag berücksichtigen.
  4. Das outsourcende Gemeinwesen begibt sich in eine Abhängigkeit gegenüber den externen Leistungserbringern.
  5. Bei einer Auslagerung kann es zu einer Monopolsituation mit einem einzigen externen Leistungsanbieter kommen, was während der Vertragsdauer eine Konkurrenz ausschliesst.
  6. Je nachdem braucht es intern trotzdem noch Fachwissen (z.B. Informatik).
  7. Das Submissionsrecht ist zu berücksichtigen.

3.        Auswahl des Partners
Outsourcing ist eine strategische Entscheidung und begründet eine längerfristige Partnerschaft. Als Outsourcing-Anbieter kommen daher nur Unternehmen und Einrichtungen in Frage, die eine langjährige, zufriedenstellende Zusammenarbeit garantieren können.
Im Rahmen der Wahl eines geeigneten Partners stellen sich für die öffentliche Verwaltung Fragen, wie zum Beispiel:

Verfügt der Auftragnehmer bezüglich der auszulagernden Leistung über hinreichendes Know How und Erfahrungen, so dass er die gewünschte Qualität garantieren kann?

  • Sind die personellen und technischen Ressourcen auch auf längere Sicht ausreichend?
  • Kann der Auftragnehmer auf zukünftige Schwankungen des Leistungsumfangs angemessen reagieren?
  • Ist der Auftragnehmer in der Lage, mittelfristig sinkende Kosten zu garantieren?
  • Passen die Strategien grundsätzlich zu jenen des Nachfragers?

Auf jeden Fall müssen beim Outsourcing von Leistungen zugunsten der Allgemeinheit die Spezifika der öffentlichen Hand berücksichtigt werden. Hierbei spielt die Möglichkeit der Einflussnahme, d.h. die demokratischen Kontrolle eine wesentliche Rolle.

4.        Rechtliche Grundlagen in Kanton und Stadt Schaffhausen
Für den Beizug Privater ist auf Kantonsebene Art. 51 der Kantonsverfassung (KV) rechtlich massgebend. Im Gemeindegesetz und der gegenwärtigen Stadtverfassung finden sich hingegen keine spezifischen Regelungen zum Thema Outsourcing. Allerdings existiert in Art. 21 des Entwurfs zur neuen Stadtverfassung eine Bestimmung, welche auf die Thematik der Aufgabenübertragung an Dritte eingeht:

Art. 21

1 Die Stadt kann die Erfüllung öffentlicher Aufgaben dauernd oder befristet auf Dritte übertragen.
2
Die Stadt kann sich zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben an Organisationen des öffentlichen und privaten Rechts beteiligen und solche gründen.
3
Bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch Private gelten die Vorschriften über Aufsicht und Rechtsschutz sinngemäss. Für Schäden haftet die beauftragte Körperschaft oder Anstalt subsidiär.

5.        Ist-Situation und Haltung des Stadtrats
Die Stadt ist seit jeher für die Erbringung des Service Public zu Gunsten der Bevölkerung auch auf externe Dienstleistungen angewiesen. Die dafür benötigten Ausgaben finden sich in der Sachgruppe 318, „Dienstleistungen und Honorare“, zu welcher der Postulent am 12. April 2010 eine Kleine Anfrage eingereicht hat. Dabei hat er moniert, diese Aufwendungen seien zu hoch.

Mit dem Vorstoss „Outsourcing von Dienstleistungen“ verlangt er nun, dass die Stadt die Erbringung von Dienstleistungen vermehrt an Dritte auslagert, um damit Personalkosten einzusparen. Solche Auslagerungen würden aber zwangsläufig zu einer Kostensteigerung in der Sachgruppe 318 führen.

Der Stadtrat stellt sich nicht grundsätzlich gegen das Outsourcing von öffentlichen Aufgaben und Dienstleistungen. Ein Beleg dafür sind diverse Leistungen, welche bereits heute von externen, z.T. auch privaten Dienstleistern für die Stadt und deren Bevölkerung erbracht werden. Häufig handelt es sich dabei um Auftragsvergaben und nicht um Outsourcing im engeren Sinn.

Dazu einige ausgewählte Beispiele:

  • Hoch- und Tiefbau: Beizug von Architektur- und Ingenieurbüros bei Planung und Beratung
  • Beizug Dritter beim Winterdienst
  • Private Mandatsträger für vormundschaftliche Massnahmen
  • Ärztliche Versorgung in den Altersheimen
  • VBSH-Fahrleitungsunterhalt durch die EKS AG
  • Lehrerberatung
  • Finanzrevision in den städt. Werken
  • Abfall- und Abwasserentsorgung durch den KVA
  • Massnahmen gegen Wildplakatierung oder „Schöneres Schaffhausen“ durch Stiftung Impuls
  • Pilzkontrolle durch Private

Auf der anderen Seite gibt es aber auch ein Insourcing, das heisst eine Integration von Leistungen zugunsten der Allgemeinheit, welche Private nicht mehr übernehmen wollen oder können, weil deren Erbringung zu aufwändig ist, das nötige Know-How resp. die nötigen Ressourcen fehlen oder die Aufgabenerfüllung für sie zu wenig lukrativ erscheint. Ein Beispiel für dieses „Insourcing“ ist die Übernahme der Jugendarbeit vom tjs ab 2006 oder aktuell die Integration der Spitex in die Stadtverwaltung.

Nun gilt es zu bedenken, dass zahlreiche Leistungen der Stadt aus rechtlichen Gründen nicht an Private ausgelagert werden dürfen. Dazu zählen speziell hoheitliche Aufgaben. So wären Auslagerungen von Abteilungen wie dem Erbschaftsamt, der Einwohnerkontrolle, der Steuerverwaltung oder der Verwaltungspolizei rechtlich problematisch oder gar unmöglich.

Bei weiteren Dienstleistungen wäre ein Outsourcing zwar grundsätzlich möglich, aber es würde keinen Sinn machen, weil z.B. ein Verlust der operativen oder politischen Steuerungs- und Einflussmöglichkeiten damit verbunden wären oder es zu einem Verlust an wichtigem verwaltungsinternem Know-How käme. Dazu zählt zum Beispiel die Informatik, das Personalwesen (HR) oder das Rechnungswesen resp. der Zahlungsverkehr.

In der Vergangenheit hat sich gezeigt, dass Auslagerungen öffentlicher Aufgaben auch politisch heikel sein können, insbesondere wenn es um Monopolbereiche oder die Grundversorgung geht. Ich erinnere an die vor einigen Jahren sehr emotional geführten Diskussionen zur Frage der Privatisierung des Bestattungswesens der Stadt oder die überaus deutliche Ablehnung der Vorlage zur Verselbständigung der Energie- und Wasserversorgung im Jahr 2002.

Viele Bereiche sind also zum Vornherein nicht für eine Auslagerung an Dritte geeignet. Dort, wo Outsourcing bzw. eine Auftragsvergabe ein sinnvolles und probates Instrument darstellt, wurde und wird es auch eingesetzt. Einen politischen Auftrag für eine umfassende und aufwändige Analyse über Auslagerungspotenziale braucht es aber nicht.
Warum?
Vorab gilt festzuhalten, dass es für eine mittelgrosse Stadt wie Schaffhausen durchaus Sinn macht, einen grossen Teil der öffentlichen Dienstleistungen selber anzubieten. Es besteht aber auch eine Pflicht diese Leistungen so bürgerfreundlich und effizient wie möglich zu erbringen. Dabei handelt es sich um eine Daueraufgabe. Der Stadtrat hat sich in seinen Legislaturschwerpunkten (LSP) explizit zur Leistungsoptimierung durch Verbesserungen von Prozessen und Strukturen bekannt. Dazu gehören auch die unter den beiden Leitgedanken „Mehr Kooperation“, „Mehr Lernen von Anderen“ formulierten Zielsetzungen von Ziff. 7.4 LSP: „Die Stadt Schaffhausen hat eine moderne, bürgerfreundliche Verwaltung mit zeitgemässen Kompetenzen, Strukturen und Prozessen“ sowie das Bekenntnis zur Förderung und Erweiterung der Zusammenarbeit mit dem Kanton, den Nachbargemeinden sowie privaten Partnern in Ziff. 7.1. LSP und auch das Bestreben für ein vermehrtes Benchmarking mit anderen Gemeinden (Ziff. 7.3 LSP).

Effizienzsteigerungen sind aber nicht nur durch Auslagerungen zu erreichen. Für den Stadtrat stehen vor allem Kooperationen und das Nutzen von Synergien bei der Leistungserbringung im Vordergrund. Die Stadt pflegt solche Kooperationsmöglichkeiten mit anderen Gemeinden, dem Kanton oder Privaten, wie z.B. beim RSE-Projekt Stahlgiesserei. Ich erinnere Sie an die Zusammenlegung der Denkmalpflege mit derjenigen des Kantons und an die KSD, die seit dem Vertrag von 1972 eine gemeinsame Abteilung von Stadt und Kanton zur Erbringung der Informatikdienstleistungen ist. Ähnliches gilt für die Finanzkontrolle. Weitere Kooperationen mit dem Kanton finden sich beim Langsamverkehr und beim Lärmschutz. Zudem erbringen verschiedene städtische Abteilungen heute für andere Gemeinden oder öffentliche Organisationen wertvolle Dienstleistungen. Die Zentralverwaltung zeichnet verantwortlich für die Buchführung und den Zahlungsverkehr des Kläranlageverbandes, das städtische Vormundschaftsamt erbringt im Rahmen einer Leistungsvereinbarung aus dem Jahre 2009 Leistungen im Vormundschaftswesen für die Gemeinde Löhningen, die VBSH bewältigt den öffentlichen Verkehr für Neuhausen und die Geschäftsführung für die RVSH AG.

Der Stadtrat hat aber auch bei der SLA wesentliche Teile der Anliegen der Postulenten aufgenommen. So wurde und wird der Leistungskatalog hinsichtlich Optimierungspotenzial unter die Lupe genommen und z.B. mit der geplanten Zusammenlegung der Werkhöfe von Stadt, Kanton und Neuhausen oder der Abgabe der Grundstückgewinnsteuer an den Kanton Weichen für die Nutzung von Synergien oder für Auslagerungen gestellt.

6.        Fazit
Der Stadtrat wendet sich nicht grundsätzlich gegen Outsourcing von öffentlichen Leistungen. Das wird dadurch ersichtlich, dass bereits heute zahlreiche städtische Aufgaben im Rahmen von Auftragsvergaben oder Auslagerungen durch Dritte erledigt werden. Mit der Auslagerung können aber auch erhebliche Nachteile und rechtliche Probleme verbunden sein, weshalb es im Einzelfall immer eine sorgfältige Würdigung aller relevanten Aspekte nötig ist. Effizienzsteigerung bei der Leistungserbringung stellt eine Daueraufgabe dar. Der Stadtrat nimmt diese ernst und hat sie deshalb explizit in die Legislaturziele aufgenommen. Zudem ist dieses Thema auch Gegenstand der SLA. Die Anliegen der Postulenten werden also bereits ernst genommen. Einen zusätzlichen politischen Auftrag braucht es nicht. Aus all diesen Gründen beantragen wir Ihnen, das Postulat nicht zu überweisen.

 


News
15.01.18
Stellungnahme zum Sicherheitszentrum im Kantonsrat
Ja aus der Sicht des ehemaligen Strafverfolgers und aus der Sicht der Stadt zum Neubau Sicherheitszentrum im Herblingertal
10.01.18
Parteiübergreifend geschätzt und respektiert
Gratulation des Stadtrats für den neuen Grossstadtratspräsidenten Rainer Schmidig an der Wahlfeier vom 09.01.2018
04.01.18
Eine lebendige Stadt ist nicht totenstill
Jahresinterview mit den Schaffhauser Nachrichten vom 04.01.2018
12.12.17
Sitzungsgelder gehören nicht in die Verfassung
Stellungnahme des Stadtrats zur Motion "Kommissionsentschädigungen und Sitzungsgelder - das letzte Wort hat das Volk" vom 12.12.2017 im Grossen Stadtrat
11.12.17
Höhepunkt einer erfolgreichen Parlamentskarriere
Kantonsratspräsidentenfeier im Park Casino für Walter Hotz vom 11.12.2017
Agenda

    Keine Einträge gefunden